Este texto consiste na segunda parte do ensaio publicado a 9 de janeiro no Jornal Económico.
Numa avaliação sumária, assente numa experiência direta ou numa observação próxima, ao longo de mais de vinte e oito anos*, considero que é legítimo concluir que o interesse nacional foi melhor atendido sempre que a negociação foi feita no quadro do método comunitário, sempre que a negociação teve uma natureza holística e sempre que houve clarividência política para projetar os interesses de longo prazo do País. Conclusão que também se aplica aos demais Estados-membros. O que confere a estas decisões comunitárias uma natureza estratégica.
Foi assim, com as negociações dos Quadro Financeiros Plurianuais, que permitiram uma negociação simultânea e integrada tanto dos recursos financeiros disponíveis como da natureza e intensidade das políticas com impacto no orçamento comunitário (os chamados Pacotes Delors I, II e II). Pela sua própria natureza, estas negociações conduziram à definição de objetivos e linhas políticas de negociação envolvendo o centro governamental de decisão e o empoderamento dos representantes em cada estado da negociação, permitindo uma capacidade de reação negocial superior à que resultaria do normal funcionamento do processo político-administrativo nacional.
Também é legítimo concluir que na ausência de uma abordagem holística, o método comunitário não assegura por si uma consistência nem com os objetivos de longo prazo da UE nem com as demais políticas sectoriais. De facto, constata-se que a multiplicação de propostas e adoção de medidas sectoriais, tende a diminuir a intensidade das considerações holísticas e de natureza estratégica no processo de negociação, conduzindo ao alinhamento, tanto das propostas como das posições negociais, com a manutenção do status quo ou com os interesses de uma das partes interessadas, normalmente a mais vocal ou a mais presente no espaço público ou político. Isto é, na ausência de uma abordagem holística, o método comunitário não exclui o risco de favorecer um desencontro insanável entre o sector produtivo e a regulamentação estabelecida. Trata-se de uma constatação que se aplica tanto à definição das posições negociais dos Estados membros como à formulação das propostas por parte da Comissão Europeia, no exercício do seu monopólio de iniciativa.
Um exemplo das implicações da falta de uma abordagem holística é o que resulta da forma como se desenrolaram as negociações comerciais, em particular no quadro das negociações do Uruguai Round, área da competência exclusiva da Comissão Europeia. De facto foi, por um lado, uma negociação predominantemente sectorial, com desconsideração das dimensões relacionadas com a política de regeneração industrial, de concorrência e de inovação e desenvolvimento tecnológico, e, por outro, uma negociação muito influenciada pelos interesses dos países importadores e dos respectivos traders de produtos que estavam que estavam em deslocalização – influência que os produtores comunitários afetados e os respetivos Estados-membros tentavam contrariar com uma abordagem estática ou imobilista de conservação do mercado comunitário e não por uma resposta dinâmica de alteração da natureza/qualidade da oferta. Abordagem que não favoreceu a regeneração do tecido produtivo europeu e que foi comum aos países que se tinham atrasado na revisão do seu modelo de especialização. Houve a ilusão de que era possível construir uma “barreira contra o oceano Pacífico”. Lembro-me que a União Europeia estava ainda a defender, no âmbito do “Uruguay Round”, a designada “exceção cultural” para o audiovisual, visando a salvaguarda da aplicação de quotas para a exibição de filmes em sala ou na televisão, quando a evolução tecnológica já apontava solidamente para a transição digital, para o streaming e para o pay-per-view. O mesmo se passou noutros sectores tradicionais, em que as posições nacionais foram condicionadas, com elevado custo, pela defesa estática do que já estava irremediavelmente condenado.
As políticas sectoriais tendem a ser comandadas por interesses constituídos do lado dos utilizadores ou dos consumidores sem atender à necessidade de evolução paralela das regras de mercado, das possibilidades de produção e da necessidade de articulação dos vértices do sistema europeu de inovação (investigação e desenvolvimento tecnológico, formação e educação) e de associação/articulação com o sistema produtivo e o potencial empreendedor. O mercado europeu foi a “sand box” – o mercado de ensaio – de que beneficiaram os produtores dos países terceiros para o seu próprio processo de inovação.
Em contrapartida, podemos concluir que a aplicação do método intergovernamental tende, por um lado, a dificultar a consideração dos interesses dos pequenos e médios países, sobretudo quando têm maior nível de especificidades, e, por outro, a gerar um enquadramento instável em função dos interesses dos grandes Estados-membros ou do desinteresse de outros que bloqueiam para impedir o processo de decisão ou para exigir contrapartidas fora de um processo transacional aberto e multidimensional.
Assim, no quadro do processo intergovernamental de coordenação das políticas económicas, assistiu-se a uma deriva intergovernamental, em que as regras passaram a ser vistas como revisíveis em função dos Estados-membros que as violavam. Assim aconteceu quando a França e a Alemanha violaram repetidamente o limite de 3% do défice orçamental. Deriva que se acentuou, depois, nomeadamente em 2005, quando, sob pressão francesa e alemã, o Pacto de Estabilidade e Crescimento foi reformulado para incluir “circunstâncias relevantes” e maior discricionariedade na sua aplicação; e depois, em 2011/2012, durante a designada crise das dívidas soberanas, com o Acordo de Deauville, entre Merkel e Sarkozy, que veio acentuar a desconfiança do mercado de capitais, agravando as dificuldades dos Estados-membros que tinham problemas de colocação de dívida e, como consequência, acentuando as tensões no seio da União Monetária. Uma deriva intergovernamental que poderia ter posto em causa a União Monetária caso o BCE, uma instituição comunitária, assente na partilha de soberania, não tivesse assumido uma função de controlo de danos, expressa na declaração de Mario Draghi, “whatever it takes”.
A exclusão do método comunitário das políticas não relacionadas com o mercado único não afetou apenas os pequenos e médios Estados-membros. Afetou também a capacidade da União Europeia para ter uma abordagem holística e dinâmica das políticas comunitárias e um entendimento da articulação entre o sistema europeu de inovação, o sistema produtivo, o sistema de defesa e segurança e o papel das instâncias públicas na produção de bens públicos e na viabilização de indústrias ou serviços nascentes. Isto é, a deriva intergovernamental conduziu ao ponto onde estamos hoje, uma cada vez menor autonomia estratégica marcada pela falta da capacidade de produzir internamente bens e tecnologias críticas (semicondutores, farmacêuticos, defesa); concentração de fornecedores e fortes dependências unilaterais; insuficiência de capacidades militares e de defesa próprias; e dependência tecnológica, especialmente em áreas como inteligência artificial e cibersegurança.
Mas os efeitos da falta de clarividência e de coragem durante três décadas far-se-ão sentir no futuro quando os europeus se confrontarem com a sua cada vez. A resposta está numa visão holística das políticas e num controlo democrático assente na responsabilização pelos seus efeitos sobre a sustentabilidade do processo de crescimento e da melhoria do bem-estar e da segurança dos cidadãos europeus. O que depende da capacidade para repor a dinâmica de integração assente no aprofundamento do processo de partilha de soberania nas áreas críticas do reforço da autonomia estratégica da União Europeia, como proposto no Relatório Draghi; e, em segundo lugar, da coragem política para retomar as propostas de diferenciação dos níveis de integração e dos processos de decisão de Jacques Delors, no inicio dos anos 90, permitindo que diferentes grupos de Estados-membros avancem na integração a ritmos diferentes e em áreas diferentes, conforme as suas capacidades e vontades políticas.
Há que retomar a construção em círculos concêntricos: mercado único (revitalizando o espaço Económico Europeu); união económica (passando para o método comunitário as políticas determinantes da dinâmica de afirmação/recuperação da autonomia estratégica da União); União Económica e Monetária (passando para o método comunitário as políticas relacionadas com a coordenação económica e financeira dos Estados do euro, e segurança interna e externa (desenvolvendo o pilar político e institucional correspondente). O que significa que, tal como aconteceu com a criação da UEM e a participação na moeda única, será necessário estabelecer duas condições para aceder a cada um dos círculos de integração: partilha de objetivos e aceitação de regras de acesso e funcionamento.
Uma resposta que não dispensa uma revisão dos estatutos das instituições, em particular da Comissão Europeia, para garantir simultaneamente representação dos Estados-membros, eficácia de funcionamento e responsabilização democrática pelos resultados, avaliados pela evolução da autonomia estratégica da União Europeia. Tal como acontece com o Banco Central Europeu, há lugar para a adoção de um Estatuto da Comissão Europeia. E os estatutos do BCE podem ser uma boa inspiração no que concerne à representação, ao poder executivo e à prestação pública de contas sobre o resultado das políticas sobre os desenvolvimentos sociais e económicos da União e sobre o seu posicionamento no quadro das interdependências globais.
Trata-se de uma agenda ambiciosa que requer uma reformulação dos tratados e, por consequência, uma nova Conferência Intergovernamental. Não será uma agenda fácil, mas é, cada vez mais, crítica.
