O memorando da sobrevivência

Em dezembro de 1972, Richard Nixon ordenou uma campanha de bombardeamentos maciços sobre Hanói e Haiphong. Durante onze dias, os Estados Unidos procuraram convencer o Vietname do Norte de que a continuação da guerra seria mais dolorosa do que a negociação. Poucas semanas depois, os norte-vietnamitas regressaram à mesa das negociações e os Acordos de Paris foram assinados. Em Washington falou-se de sucesso diplomático. Em Saigão falou-se de paz com honra. Em Hanói falou-se de resistência vitoriosa. Três anos mais tarde, Saigão caía.

A História não se repete, mas gosta de rimar. O memorando alcançado entre os Estados Unidos e o Irão não é o Vietname, nem Donald Trump é Richard Nixon. Mas a lógica política subjacente é semelhante. Depois de meses de confrontação, ameaças, operações militares, sanções e demonstrações de força, Washington acabou sentado à mesa com um regime cuja sobrevivência muitos julgavam improvável. E quando um regime que deveria cair acaba a negociar, a primeira pergunta não é quem venceu a guerra. A primeira pergunta é quem sobreviveu. Porque, no Médio Oriente, sobreviver é frequentemente a forma mais sofisticada de vencer.

Os catorze pontos do acordo dizem muito sobre esta realidade. O documento prevê o fim imediato das hostilidades, a reabertura do Estreito de Ormuz, o levantamento gradual do bloqueio naval norte-americano, mecanismos de supervisão internacional, o descongelamento progressivo de activos iranianos, um fundo bilionário para a reconstrução e uma nova ronda de negociações sobre o programa nuclear.

O Irão compromete-se a não desenvolver armas nucleares, mas isso já o tinha dito antes, portanto nada de novo. Os Estados Unidos comprometem-se a reduzir a pressão económica e militar.

À primeira vista, parece um compromisso equilibrado, mas não é. Contudo, a política internacional raramente é uma questão de texto. É uma questão de contexto. O contexto é que, há apenas algumas semanas, o debate internacional girava em torno de objectivos muito mais ambiciosos. Falava-se da destruição irreversível da capacidade nuclear iraniana. Falava-se de mudança de regime. Falava-se da possibilidade de uma nova arquitectura regional desenhada à medida dos interesses americanos e israelitas.

Nenhum desses objectivos foi alcançado. O regime permanece no poder. O sistema político iraniano continua funcional. A elite dirigente continua a controlar os principais instrumentos de segurança. O país não capitulou. Não houve rendição. Não houve colapso.

Quando observamos a situação desta forma, a conclusão torna-se inevitável. Os Estados Unidos obtiveram uma pausa. O Irão obteve a sobrevivência e o seu financiamento. E, em ciência política, a sobrevivência de um regime constitui frequentemente a mais importante de todas as vitórias.

Na realidade, o memorando revela menos a força do Irão do que os limites do poder americano. A maior potência militar do mundo conseguiu impor custos, destruição e isolamento, mas não conseguiu impor o resultado político que pretendia. Essa é uma lição que atravessa a história recente dos Estados Unidos, do Vietname ao Afeganistão, passando pelo Iraque. Ganhar uma guerra continua a ser mais fácil do que ganhar o pós-guerra.

Esta não é uma ideia nova. Desde a Guerra Fria que os estudiosos das relações internacionais distinguem entre vitórias tácticas e vitórias estratégicas. Uma vitória táctica mede-se pelo controlo do campo de batalha. Uma vitória estratégica mede-se pela capacidade de preservar objectivos políticos fundamentais. O Irão pode ter sofrido danos económicos, militares e diplomáticos. Mas preservou aquilo que mais importava: a continuidade do regime.

É precisamente aqui que começa a fragilidade deste acordo. Ao contrário dos Acordos de Camp David entre Israel e o Egipto, o memorando não resolve uma rivalidade estrutural. Ao contrário dos Acordos de Dayton, não estabelece uma nova arquitectura política. Ao contrário do Tratado de Versalhes, não impõe uma derrota inequívoca a nenhuma das partes. Este acordo não resolve o conflito. Apenas institucionaliza o impasse, o congelamento que tanto interessa a Trump.

Os seus catorze pontos foram desenhados para permitir uma assinatura. Não foram desenhados para eliminar as causas profundas da tensão regional. A História recente está repleta de acordos que compraram tempo sem resolver os conflitos que lhes deram origem. O JCPOA de 2015 adiou a crise nuclear iraniana sem eliminar a desconfiança entre Washington e Teerão. Os acordos de Minsk congelaram temporariamente o conflito na Ucrânia sem resolver as suas causas estruturais.

O risco deste memorando é semelhante: transformar-se num mecanismo de gestão da tensão e não numa solução para a tensão. O programa nuclear continua a existir. As divergências sobre o enriquecimento de urânio permanecem. As sanções continuam parcialmente em discussão. Os mecanismos de verificação terão inevitavelmente interpretações diferentes em Washington e em Teerão.

Um ativo em falta: confiança

A estabilidade do acordo depende, portanto, de algo raro no Médio Oriente: confiança. E a confiança é precisamente o recurso mais escasso da região.

Israel é o actor que melhor ilustra esta fragilidade. Para Benjamin Netanyahu e para uma parte significativa do aparelho de segurança israelita e até de muita da sua população, a questão iraniana nunca foi apenas uma questão diplomática. É uma questão existencial. Israel não vê o Irão como um rival convencional. Vê-o como uma ameaça potencial à sua sobrevivência.

Da perspectiva israelita, o acordo apresenta um problema fundamental. Não elimina a ameaça. Apenas a administra. Israel procurava irreversibilidade. Recebeu monitorização. Procurava desmantelamento. Recebeu negociação. Procurava o enfraquecimento permanente da capacidade estratégica iraniana. Recebeu uma suspensão do conflito. É por isso que, em Telavive, muitos encaram este memorando não como uma solução, mas como um problema ainda maior.

O mesmo raciocínio aplica-se ao Hezbollah. O acordo não altera a realidade geopolítica do Líbano. O Hezbollah continua armado. Continua influente. Continua a representar o principal instrumento de projecção de poder iraniano na fronteira norte de Israel. Qualquer incidente significativo poderá rapidamente transformar um cessar-fogo regional numa nova escalada.

Existe ainda uma questão que poderá determinar a sobrevivência do acordo mais do que qualquer cláusula jurídica. Pela primeira vez em muitos meses, Washington e Israel parecem olhar para o mesmo problema através de lentes diferentes.

Donald Trump procura sair do conflito imediatamente e sem mais problemas, previsibilidade energética e uma “vitória diplomática” que possa apresentar ao eleitorado americano. Benjamin Netanyahu procura garantias de segurança permanentes e irreversíveis. Enquanto estas duas visões coincidirem, o acordo sobreviverá. Quando deixarem de coincidir, começará a verdadeira prova de resistência do memorando, mas a verdade é que elas já são totalmente divergentes.

A Turquia acrescenta outra dimensão de complexidade. Ancara observa o acordo através de uma lente diferente. Para Erdoğan, a questão central não é apenas Israel ou o Irão. É o equilíbrio geral de poder no Médio Oriente. A Turquia procura evitar simultaneamente uma hegemonia iraniana, uma hegemonia israelita e qualquer solução que fortaleça movimentos curdos autónomos junto das suas fronteiras. É aqui que surge uma das grandes questões ignoradas pelas manchetes internacionais: a questão curda. Os curdos continuam dispersos entre Turquia, Síria, Iraque e Irão. Continuam a representar um dos maiores povos sem Estado do mundo. E continuam a ser utilizados como aliados tácticos por diferentes potências, sem que os seus objectivos políticos fundamentais sejam verdadeiramente considerados, e voltaram a ser enganados. Se existe uma constante na política do Médio Oriente, é esta: os curdos são frequentemente indispensáveis durante os conflitos e frequentemente esquecidos durante as negociações. O memorando não altera esta realidade.

A Europa também não sai particularmente bem desta história. Durante anos, Bruxelas procurou apresentar-se como defensora do multilateralismo, da diplomacia preventiva e do acordo nuclear original com Teerão. Mas quando chegou o momento decisivo, a União Europeia (UE) teve um papel secundário. As negociações foram conduzidas essencialmente pelos Estados Unidos, pelo Irão e pelos mediadores regionais. Mais uma vez, ficou evidente uma verdade desconfortável: a UE continua a ser uma potência económica de primeira ordem, mas permanece uma potência geopolítica incompleta. Quer estabilidade. Precisa de energia. Receia migrações. Teme a proliferação nuclear. Mas continua frequentemente dependente das decisões tomadas por outros.

A dimensão económica do acordo merece igualmente atenção. A reabertura do Estreito de Ormuz elimina um dos maiores riscos sistémicos da economia mundial. Cerca de um terço do petróleo transportado por via marítima passa por esta região. A simples possibilidade de interrupção da navegação era suficiente para gerar volatilidade nos mercados energéticos e nervosismo entre investidores, e o acordo reduz significativamente esse risco imediato. Mas reduzir o risco não é o mesmo que restaurar a confiança. Os investidores não compram apenas estabilidade momentânea. Compram previsibilidade. E a previsibilidade continua ausente.

O regresso gradual do petróleo iraniano aos mercados internacionais poderá gerar receitas significativas para Teerão. O descongelamento de activos permitirá aliviar pressões internas. O levantamento progressivo das sanções abrirá novas oportunidades comerciais. Paradoxalmente, é precisamente este sucesso económico potencial que poderá gerar novas tensões políticas.

Para Israel, um Irão economicamente revitalizado continua a ser um Irão mais forte. Para as monarquias do Golfo, um Irão financeiramente recuperado continua a ser um concorrente regional. Para os Estados Unidos, o desafio será explicar por que razão um país sujeito a anos de pressão máxima regressa agora ao mercado internacional com renovada capacidade financeira. Entretanto, os Emirados Árabes Unidos, a Arábia Saudita e o Qatar enfrentam um dilema diferente. Durante anos venderam ao mundo uma imagem de estabilidade, modernidade e oportunidade. Megaprojectos imobiliários, fundos soberanos, turismo de luxo, eventos internacionais e tecnologia transformaram-se em símbolos dessa estratégia. O capital internacional, contudo, tem memória. Mesmo quando regressa, regressa cauteloso.

A confiança não será restaurada em semanas nem meses. Exigirá tempo. Exigirá previsibilidade. Exigirá a convicção de que a região não voltará a aproximar-se do precipício dentro de um ano, meses ou semanas. No fundo, o memorando representa algo mais profundo do que um simples acordo diplomático. Representa o reconhecimento mútuo dos limites do poder. Os Estados Unidos descobriram novamente que a superioridade militar não garante resultados políticos absolutos. O Irão descobriu que a resistência tem custos económicos difíceis de suportar indefinidamente. Israel descobriu que os seus aliados podem privilegiar a estabilidade sobre a irreversibilidade estratégica.

Talvez seja por isso que este acordo não deva ser visto como um tratado de paz. É, acima de tudo, um tratado de sobrevivência. Uma pausa negociada entre actores que continuam a desconfiar profundamente uns dos outros, mas que compreenderam que o custo da continuação do conflito se tornara demasiado elevado. A sua estabilidade dependerá menos da boa vontade dos signatários e mais do medo que todos sentem perante a alternativa. E essa é, simultaneamente, a sua maior força e a sua maior fragilidade. Muitas pazes começam pela confiança. As mais duradouras, porém, começam frequentemente pelo medo.